최충주(서울대학교)
파키스탄의 정치·사회 구조 특징
이슬람 종교의 절대적 위상
영국 런던대 King’s College 교수 Anatol Lieven은 파키스탄에 관한 자신의 최근 저서 제목을 “Pakistan: a hard country ” 즉 “힘든 나라”라고 명명하였다. 파키스탄은 다양한 민족(펀자비, 신디, 발루치, 파쉬툰, 모하지르 등), 광활한 영토(한반도의 3.6배)와 인구 2억1천만 명(세계 6위)으로 되어 있다. 그리고 이러한 거대 복잡한 국가구성에 더해 1947년 독립이래 일천한 민주주의 역사로 인해 국가(nation)로서의 정체성(identity)은 낮은 수준에 머물러 있다. 그래서 어떤 학자는 “Pakistan is not a nation, but a state”라고 일갈하기도 하였다. 이는 곧 국가는 약한데, 사회 기득권층(지방호족, 소수 정치 가문, 종교단체, 군부 등)은 강하다는 것을 의미하며, 이에 따라 국가(기관)에 대한 충성도나 신뢰도는 낮으나(전체 국민의 2% 미만이 소득세 납부), 반면 소속 부족과 이해집단에 대한 귀속감(kinship loyalty)은 높은 편이다.
이러한 내부분열적 상황 하에서 유일한 결합체(bond)로서 핵심적 역할을 하는 것이 종교(이슬람)이며, 이란과 같이 신정체제 정도까지는 아니더라도 이슬람이 정치, 사회, 법률 모든 부문에 깊숙이 영향을 미치고 있다1). 파키스탄의 이슬람은 동남아의 세속화된(secular) 이슬람이 아니고, 사우디 등 중동지역의 근본주의 이슬람에 가까워서 타협과 관용을 배제한 채 사회의 다양성, 다원화를 저해하고 있으며 대외적으로는 반미, 반유럽 경향을 보여 왔다.
특히 9.11 테러 이후에는 극단주의, 테러리즘과 연계된 급진적 이슬람주의가 부상하여 파키스탄의 부정적 대외이미지가 더욱 악화되었다.
군부의 막강한 영향력
더 큰 문제는 이러한 종교적 세력을 군부가 교묘히 후원하여 자신들의 아젠다를 추구하는 도구로 이용한다는 점이다. 그러나 이러한 배후 조정·지원을 받는 테러단체들이 역으로 파키스탄 탈레반(TTP)과 연계되어 국내 안보·안전을 위협하는 역풍으로 작용하여 파키스탄 현 정부에 반기를 든 테러단체에 대한 소탕 작전을 병행해야 하는 부담도 안고 있다.
이러한 상황 하에서 정치체제는 외견상으로는 민주주의이나 이면에는 전근대적인 잔재가 여전히 남아 있고(대표적인 예로 토지개혁 미실시), 3개의 정치 가문(Pakistan People’s Party의 부토 가문, Pakistan Muslim League의 샤리프 가문, Awami National Party의 왈리칸 가문)에 의해 좌지우지되고 있다.
지난 2018.7 총선에서 처음으로 주요정당이 아닌 PTI(파키스탄 정의당)이 승리하여 임란 칸 당 대표가 수상으로 취임하였으나 여전히 군부가 후견인 역할을 하고 있다는 비판이 제기되고 있다.
현 국가 체제에서 가장 강력한 실세인 군부는 파키스탄 독립 이후 약 30년간 4차례 집권을 통해 권력 기반을 공고히 하였고, 또한 장기간 대외 안보위협(특히 인도로부터의)을 명분으로 권한과 영향력을 계속 증대시켜 왔다(국방비가 전체 예산의 17% 내외). 군부는 안보 주체일 뿐 아니라, 경제 영역까지 진출하여 에너지, 기계, 시멘트 등 주요 기간산업의 경영과 소유에 나서고 있다. 이러한 사회 제분야에서의 과도한 비중에도 불구, 비교적 높은 언론 자유를 구가하고 있는 신문, 방송조차도 군부 비판만은 금기시하고 있다. 군부는 2008년 무샤라프 정권 몰락 이후에는 더이상 정치 전면에 나서지 않고 있으나, 여전히 중요한 외교, 국방, 안보 정책은 배후에서 군부가 결정권(때로는 거부권)을 행사하고 있다.
간접적으로 반영구적으로 막후에서 국내정치에 영향력을 행사하는 것이 구태여 과거처럼 집권하여 직접 나서는 것보다 실익 면에서 유리하고 리스크가 적다는 계산을 하고 있는 것으로 보인다. 그리고 무엇보다 전면에 등장할 경우 이제는 더이상 국제사회의 지지를 받지 못한다는 것을 군부가 잘 인식하고 있다. 이러한 상황을 종합해보면 파키스탄의 식자층(liberals)이나 중산층이 종교적 우월성, 반계몽주의, 군부 개입, 반서구 및 반인도감정의 위력을 제어할 만큼 아직 강력하지 못하다는 반증이기도 하다.
파키스탄의 대외관계 변수
파키스탄은 중동. 중앙아시아, 서남아시아에 인접한 지정학적 위치로 인해 한반도와 같이 역사적으로 강대국의 이해관계가 교차, 충돌하고 있으며 이러한 추세는 현재까지도 이어지고 있다.
미국과는 상호불신으로 관계진전 한계
파키스탄은 기본적으로 미국이 역대 군사독재정권을 지원하였고 중동. 이스라엘 분쟁, 이라크침공, 아프간 내전 등에서 취한 미국의 태도를 이슬람권에 대한 위협으로 인식하여 미국에 대한 반미 감정과 두려움이 뿌리 깊이 자리잡고 있다.
미국은 아프간 대테러전을 수행하는데 파키스탄의 전략적 중요성을 인식하고, 파키스탄과 긴밀한 안보협력을 추구하고 있으나 파키스탄의 이중적 태도(한편으로는 대테러전에 협력하면서, 다른 한편으로는 아프간 탈레반에 대한 은밀한 지원 및 은신처 제공)로 파키스탄의 진정성을 의심하고 있다. 파키스탄은 이에 반해 9.11 테러 이후 대테러전 후방기지로서 가장 큰 인적 물적 피해를 입었음에도 불구, 이에 대한 인정과 반대급부가 충분히 이루어지지 않은데 대해 실망감과 불만을 표출하고 있다. 또한 대테러전 참여의 대가로 미국·인도 동맹을 느슨하게 하고 특히 카슈미어 분쟁에 미국이 적극 개입하여 줄 것으로 기대하였으나 이문제에 관한 미국의 중립정책으로 불발되었다.
더군다나 최근 미 행정부의 인도·태평양전략의 일환으로 대인도 우선정책을 시행함에 따라 미국이 오히려 인도에 경사되고 인도에 특혜를 부여하는 데 대해2) 배신감과 분노를 느끼고 있다. 이상과 같이 양국 간에는 전략적 인식 차이 및 상호 불신(trust deficit)이 상존하고 있어 대테러분야에서 최소한의 협력에 그치고 있으며, 그 외 여타분야로의 협력 확대는 진전을 보지 못하고 있다.
인도와의 긴장 관계 지속
인도와 파키스탄은 1947년 파키스탄의 독립 이후 3차례(1947년과 1965년은 카슈미어 문제로, 1971년은 동파키스탄 분리 문제로)에 걸쳐 전쟁을 치른 후 줄곧 적대관계가 계속되고 있다. 인도의 보수정치계층은 심지어 파키스탄이 인도대륙으로부터 분리되어 나간 만큼 수복되어야 구영토로 간주하고 있으며, 이에 따라 절대우위의 국력을 기반으로 소모전 방식(wait it out)을 구사하여 파키스탄을 점차적으로 무력화, 고립화시키려는 의도를 보이고 있다, 특히 9.11 테러 이후 인도에서 빈번히 자행되고 있는 각종 테러(2008.11.인도 최대도시 뭄바이 타지마할호텔에 대한 테러공격이 가장 최근의 최대규모 테러임)가 파키스탄 테러단체의 소행으로 보고 있으며, 이 배후에는 파키스탄 군정보부(Inter Services Intelligence)가 기획한 테러로 의심하고 있다. 이러한 긴장과 상호불신 속에서 정례화된 외무차관급 정책 대화도 파행을 거듭하고 있다.
인도·파키스탄 간 관계에서 key인 동시에 아킬레스건은 1947년 파키스탄독립 이래 지속되어 온 카슈미어 분쟁이다. 인도령 카슈미어 지역의 다수주민인 이슬람교도들의 핍박과 이에 따른 파키스탄에의 편입 요구는 정치적으로 일응 정당하고, 인도적 측면에서 호응을 얻고 있으나, 이것이 어디까지나 영토분쟁인 만큼 제로섬 게임의 성격을 띠어 양쪽을 만족시키는 해결책을 찾는 것은 거의 불가능하고 찾는다고 해도 그 과정은 지난할 것이다. 더군다나 이 문제의 대상이 이슬람(교도)이고, 테러형태로 표출되고 있어서 국제여론전에서도 파키스탄에 불리하게 작용하고 있다. 또한 후기하는 바와 같이 기존 서남아 안보 질서에 중국이라는 새로운 변수가 등장하여 이 문제의 해결을 더욱 어둡고 복잡하게 만들고 있다.
중국에 대한 의존도 심화
파키스탄은 1949년 중국 공산당 정부를 아시아국가 최초로 승인한 이래 중국과 긴밀한 외교, 국방, 경제 협력 관계를 유지하여 왔는 바, 양국 대외관계 공통분모에는 인도위협에 대한 공동대응 필요성이 깔려 있다(일종의 상호 전략적 hedge).
인도와의 긴장. 적대관계, 미국에 대한 반감, 미국과의 소원한 관계는 파키스탄으로 하여금 과거보다 한층 친중국 노선으로 선회하게 하였으며 중국으로서는 큰 비용이나 투자 없이 빈 외교 공간을 파고들 절호의 기회를 맞이한 셈이다(“적의 적은 나의 친구”라는 옛 아랍속담이 적용되는 사례). 파키스탄은 이제 북한과 함께 중국의 최대 우방으로 자리매김하고 있으며 중국은 파키스탄을 인도 대항 세력으로 키워 부상하는 인도의 남아시아 지역 세력화 기도를 억제하려 하고 있다.
이러한 노력의 일환으로 중국은 최근 자국의 국책사업인 일대일로 프로젝트에서 파키스탄을 중점 대상 국가로 선정, CPEC(중국.파키스탄 경제회랑) 프로젝트(항만, 도로, 에너지, 특별경제구역, 산업단지 건설 등)에 450억 불 규모의 투자를 기획, 실행 중에 있다. 그러나 일부 사업의 경제성이 떨어지고 부실화되어 파키스탄 정부는 막대한 부채를 떠안게 되었으며 IMF에 긴급재정원조를 신청하게 되었다. 이와 같이 중국의 원조. 투자는 수원국의 수요보다는 자국의 전략적 필요에 맞추어져 있어 국제사회는 물론 파키스탄 내부에서도 경계의 목소리가 나오고 있으나 경제 개혁 조치, 인권 등 미국이나 유럽의 원조, 자금 지원 조건이 까다로워 파키스탄으로서는 중국에 기댈 수밖에 없어 중국에 대한 의존도는 더욱 심화될 것으로 보인다.
아프가니스탄 전후질서에 대한 중대한 이해관계
아프간을 위요한 파키스탄의 최대관심사는 역시 인도에 대한 경계심이며 아프간에서 인도에 대한 전략적 우위(strategic depth)를 담보하는 것이다. 이와 관련 내전 종식 후 수립될 정부에서 인구 중 가장 큰 종족인 파슈툰족(파키스탄 북서부 카이퍼팍툰쿠아주의 주민과 동일 종족)이 집권세력이 되도록 아프간 탈레반을 직·간접적으로 지원하고 있는 바, 이 점에서도 비파슈툰계인 북부 동맹(타지크, 우즈벡 등)을 지원하여 궁극적으로 아프간을 속국(client state)화함으로써 파키스탄을 포위하려는(encirclement) 인도와 대척점에 있다.
미국과 탈레반은 아프가니스탄과 파키스탄 정부를 배제한 채 직접협상을 통해 금년 2월 평화합의를 체결하여 아프간 내전 사태는 일단 안정화 단계에 접어들었으나 합의에 따라 금년 말까지 아프간주둔 미군이 철수할 경우 내전 재발 가능성이 있기 때문에 일각에서는 제2의 월남화를 우려하고 있기도 하다. 이러할 경우 파키스탄은 동·서 양전선에서 안보위협에 직면하게 되어 2001.9 테러전 이후 상황으로 돌아가게 된다. 이와 같이 아프간 사태는 대테러전이라는 면에서 미국과 파키스탄의 공동 안보대응을 요구하고 있지만, 다른 차원에서는 아프간에서의 인도·파키스탄 간 전략적 주도권 다툼이 내재되어 있어 향후 양국 간 관계에 의해서도 양상이 달라질 수 있다.
파키스탄의 향후 과제
인도와의 관계 정상화를 통한 군부 영향력 축소 시도
파키스탄이 정상 국가화되기 위해서 가장 중요한 과제는 대외적으로는 인도와의 관계 정상화 그리고 대내적으로는 민·군 관계의 재균형과 사회통합을 들 수 있다. 파키스탄군부는 인도위협에 대한 거의 편집광적인 집착을 가지고 있고 이를 명분으로 실질적인 권부가 되어, 실상은 병영국가(garrison state)와 유사하다. 이렇게 기득권화되어 있는 군부가 자체적으로 개혁에 나서기는 기대하기 어려우므로 외부압력이 유일한 대안으로 보인다. 즉 인도와의 관계 정상화 내지는 긴장 완화를 통한 인도로부터의 안보위협 해소는 군부의 영향력을 축소시키고 군부로 하여금 제 위치를 되찾아 가게 하는(back to barrack) 압력으로 작용하는 중요한 기제를 제공할 수 있다. 이를 통해 민·군 관계가 재균형을 이루고 군부에 대한 문민 통제가 가해질 수 있는바, 이와 같이 첫째 과제와 둘째 과제는 상호 밀접하게 관련되어 있다는 것을 알 수 있다
물론 양국 간 관계개선 시도는 파키스탄군부의 거센 반발에 직면할 것이다. 2018년 총리직을 박탈당한 사리프 전 총리도 명분은 부패혐의였지만 동 총리가 재임 중 대인도평화·협력정책을 추구하여 군부의 눈에서 벗어났다는 것이 정설처럼 되었다. 주지하다시피 현재 양국 간에는 정치·안보 이슈가 양자 간 모든 관계를 압도하고 있어 인적, 경제 교류는 미미한 수준에 머물고 있다(양국 수도 간 직항편 상금 부재). 이러한 딜레마를 타개하기 위해서 양국 지도부의 담대한 결단이 필요하며, 특히 이를 위한 이니셔티브는 대국이고 우월적 위치에 있는 인도로부터 나와야 한다, 인도의 보수적 지도층도 이제는 이웃 파키스탄의 안정화, 정상화가 인도의 국익에도 부합한다는 냉철한 인식 전환이 필요할 것으로 보인다. 최악의 경우 양국 간 전쟁이 재발할 경우, 재래식 무기에서 열세인 파키스탄은 비대칭 전략 무기인 핵 옵션을 사용할 가능성을 배제할 수 없으며, 이는 지역전쟁을 넘어설 것이 자명하다(파키스탄은 북한과 마찬가지로 too nuclear to fail이라고 회자되기도 한다)3).
따라서 국가 실익의 관점에서 정치, 외교, 군사적으로는 갈등과 대립 상태에 있더라도 소위 트랙 two를 적극적으로 발동시켜서 민간 부문 간 인적, 경제적 교류와 협력을 도모해 실익도 취하고 신뢰도 쌓아 나간다면 긴장 완화 프로세스에 기여할 수 있을 것이다. 역사적 경험이 다르긴 하지만 지금의 한·일간 정경분리 방식이 하나의 유사한 모델을 제시할 수 있다.
공동체 인식 결여를 극복하기 위한 사회통합
또 다른 주요 국정과제는 사회 통합인 바, 상기와 같이 파키스탄이 직면한 종교적 보수주의,반계몽주의를 타파하고 현대화된 국가로 탈바꿈하기 위해서는 위로부터는 법치주의, 민주주의 제도가 뿌리내려야 하고, 아래에서는 근대화된 가치 규범을 공유하기 위한 시민교육을 강화하고 시민 사회를 구축하는 것이 선결 요건이다. 예산 부족과 지방 엘리트층의 거부반응에 따라 파키스탄국민의 절반 이상이 초등교육을 받지 못하고 있으며(문맹률 50%), 5%만이 고등교육기관에 진학하고 있다. 그나마 지방의 초·중등교육은 종교학교인 마드라스(주로 사우디 원조에 의해 설립됨)에서 이루어지고 있어 종교적 이념화 경향이 가속화되고 있다.
이러한 악순환의 고리를 끊기 위해 전 국민을 대상으로 공교육에 대한 접근기회가 대폭 확대되어야 하며 교육에도 국방과 같은 비중의 투자가 이루어져어야 할 것이다. 이를 위해 우리나라를 포함한 서방권의 대파키스탄 공적개발원조(ODA) 프로그램에도 교육 분야에 우선순위를 부여해야 할 것이다.
우리의 대파키스탄 관계강화 필요성
우리나라는 현 정부 들어 신남방정책을 표방하여 동남아·인도에 대한 협력 강화 노력을 경주하고 있는 바, 이제는 파키스탄까지 포함하여 서남아지역 전체로 우리의 외교 지평을 확대해 나가야 한다. 최근 메킨지 보고서에 의하면 파키스탄은 인도네시아, 나이제리아, 터키 등과 함께 BRICs를 잇는 차세대 신흥대국으로 부상할 것으로 전망하고 있다.
우리는 파키스탄의 지정학적 중요성을 인식하고 무엇보다 양국경제의 상호 보완성을 감안, 전략적 접근을 준비, 시행할 필요가 있다.
이러한 노력의 일환으로 가장 급선무는 양국 간 자유무역협정 체결일 것이다. FTA는 파키스탄이 먼저 제의할 만큼 적극적이므로 이에 호응하여 1단계인 사전연구(feasibility study)라도 발족시켜야 하겠다. 양국 간 교역 규모는 10년이 넘도록 15억 불 내외에 그쳐 우리나라의 일일 수출입액만도 못한 금액이다.
이는 양국의 경제 규모나 잠재력에 크게 못 미치는 것이므로 향후 교역기반확대 조성을 위해 우선 정부 차원에서 FTA 체결 등을 통해 제도적인 뒷받침을 해야 할 것이다. 지금과 같이 파키스탄이 곤경에 처해 있을 때 “어려울 때 돕는 친구가 진정한 친구이다”라는 정신으로 우리가 먼저 다가가서 우호와 협력의 손길을 내밀어야 할 것이다.
저자 소개
최충주(cjchoi1977@gmail.com)는
서울대 경제학과를 졸업하였으며 1976년 외교부에 입부한 후 미국 존스홉킨즈대학 국제대학원(School of Advanced International Studies)의 국제공공정책 석사(Master of International Publc Policy) 과정을 수료하였다. 주요 해외 근무지는 주영국대사관, 주유럽연합대표부(브뤼셀), 주제네바대표부, 유엔경제·사회이사회 아·태지역사무소(방콕) 등이며 주밴쿠버 총영사와 주파키스탄대사(2010.8-2013.6)를 역임하였다. 퇴임 후에는 카톨릭관동대학교 초빙교수 (2016.3-2019.2)로 유럽통합론을 강의하였다.
1) 파키스탄의 공식국가명칭이 Islamic Republic of Pakistan이 이같은 사실을 여실히 나타내고 있으며 특정 종교가 공식 국명에 표기된 극소수 국가중 하나임.
2) 파키스탄은 가장 대표적인 예로서 미국.인도간 민간핵협정을 들고 있다.
3) 2017.7.27. 일본 마이니찌신문과의 인터뷰에서 무샤라프는 2002년 인도와 무력 대치할 당시 핵무기 공격을 검토했다고 밝혔다.
참고문헌
- The Future of Pakistan. Stephen P.Cohen OXFORD
- Afghanistan and Pakistan. Riaz Mohammad Khan OXFORD
- PAKISTAN A Hard Country. ANATOL LIEVEN PENGUIN
- 주파키스탄대사관의 파키스탄개황 통계자료
